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全国人大代表则悟法师:关于加强国家司法救助法治化建设的建议

厦门南普陀寺 2021-03-10 19:55:40

全国人大代表、中国佛教协会副会长则悟法师


菩萨在线佛讯 随着经济社会的快速发展以及各地发展的不平衡,我国正处于社会矛盾凸显期,越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域。当前司法救助制度总体较为原则,救助程序缺乏可操作性,救助范围窄,救助标准不明确。2021年全国两会上,全国人大代表、中国佛教协会副会长则悟法师提交了“关于加强国家司法救助法治化建设的建议”。以下为提案全文:


关于加强国家司法救助法治化建设的建议


司法救助,是在司法活动中对困难群众的救助工作,既是法律工程也是民生工程。建立完善国家司法救助制度,切实做好司法过程中对困难群众的救助,是有效维护当事人合法权益,保障社会公平正义,促进社会和谐稳定的重要手段,也是深化司法体制改革的重要内容。


一、国家在司法救助方面行之有效的举措和实践


党的十八大以来,我国将健全国家司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要目标之一,积极开展了一系列行之有效的措施。2014年1月,中央政法委会同财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制发《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》;同年3月,最高人民检察院出台了《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)〉的若干意见》,对基层检察机关开展国家司法救助工作,抚平刑事被害人心理创伤,化解社会矛盾,促进息诉息访,提供法治依据;之后,全国32个省、自治区、直辖市都制定了实施办法;2016年8月,最高人民检察院印发《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》,制发了国家司法救助工作文书,对检察机关国家司法救助工作进行了统一规范,健全完善了相关配套工作机制;2019年1月,最高人民法院下发了《人民法院国家司法救助案件办理程序规定(试行)》及文书样式,规范了人民法院司法救助办案工作;2019年3月,最高人民检察院、国务院扶贫领导小组联合制定了《关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚战的实施意见》,强化了国家司法救助与国家扶贫工作的衔接,共同助力国家扶贫攻坚战。据统计,仅2020年,全国检察机关就办理司法救助案件2.4万余件,同比增加59.4%;发放司法救助金3万余人4亿余元,同比分别上升55.1%和60.9%。司法救助工作在助力脱贫攻坚、帮助生活困难的当事人摆脱困境上发挥了重要作用。


二、当前国家司法救助实践中存在的问题


随着经济社会的快速发展以及各地发展的不平衡,我国正处于社会矛盾凸显期,越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域。当前司法救助制度总体较为原则,救助程序缺乏可操作性,救助范围窄,救助标准不明确,主要有以下几方面问题。


一是救助信访化偏向没有得到根本扭转。现阶段仍然存在出于化解信访和维稳目的使用司法救助资金的情况,“不闹不救助”“大闹大救助”。一些确因遭受犯罪侵害或民事侵权,无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人没有得到应有的救助,影响了救助的公正性。


二是救助不及时。有的地方对这项工作持谨慎态度,不敢主动作为,担心“按下葫芦浮起瓢”,引发新的矛盾,把有限的救助资金保留下来以应付重大信访案件。此外,救助资金审批和发放渠道不畅,到位较慢。


三是救助标准不统一。现有的国家司法救助相关制度对救助标准没有明确等级、梯次的规定,导致不同的救助对象获得救助资金不一,由于信访化因素影响,类似情况当事人获得的救助相差较大,引发攀比,增加了社会不稳定因素。


四是救助工作独立性缺失。司法救助存在管理模式不一,责任主体不清晰,执法者的理解偏差或执行能力差异,致使产生新的社会不公问题,与救助制度本身的实质功能产生分离,导致司法救助不单纯是恢复性司法的需求,而异化为其他制度的工具或手段。


这些现象的发生,根本原因在于缺乏统一的司法救助法律支撑,带来司法救助规则尺度的紊乱。为使司法救助的法律效力和实施效果最大化,须通过全国人大立法的形式将司法救助制度体系纳入法治轨道。目前,对完善国家司法救助法律制度和进行司法救助立法,已有较为普遍的共识。有关司法救助的法律和政策性规定已执行较长时间,理论研究和实践经验积累较充足。


三、实现国家司法救助法治化的可行性


一是具有较为扎实的实践基础。我国司法机关自2007年部署开展刑事被害人救助试点工作。2009年3月,中央政法委联合最高人民法院、最高人民检察院、财政部等八单位联合下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》。2014年《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》出台,救助范围进一步扩大,救助人数、金额也逐年上升,一大批生活困难的被害人得到及时帮扶,司法救助社会知晓度较高。目前,各省、自治区、直辖市均出台了本地区国家司法救助制度实施办法,一些司法机关还制定了本系统国家司法救助工作细则。


二是具有可以承受的财力基础。改革开放四十年来,我国经济持续快速发展,国家财力和综合国力显著增强,公共支付能力显著提升,完全有能力实现国家司法救助立法。


三是具有一定的立法基础。2007年全国人大代表孙谦向十届全国人大五次会议提交了关于制定《中华人民共和国刑事被害人国家补偿法》的议案,并被列入2007年预备立法项目。其后,每年全国“两会”期间,均有部分代表、委员提出有关议案或者建议。十二届全国人大常委会也将制定刑事被害人国家司法救助法纳入立法规划,全国人大常委会法工委开展了域外考察、理论研讨、专家论证等一系列立法活动,但之后没有再进一步推进。近年全国“两会”期间,又有人大代表、政协委员提出司法救助立法建议。


四、相关建议


(一)制定颁布国家司法救助法。建议加快对现有司法救助的相关法律法规进行系统梳理,出台国家司法救助法,确立司法救助制度在法律体系中应有的地位。通过立法,建立统一、明确、稳定的司法救助制度体系,是国家治理方式法治化的应有之义,有利于形成社会共识,更好促进司法救助工作。


(二)国家司法救助法的立法理念及基本原则。制定国家司法救助法,应当以保障人民生存权为核心理念,并遵循辅助救助原则、公正救助原则、及时救助原则、程序从简原则。司法救助是司法机关在司法过程中对因遭受犯罪侵害或者民事侵权,造成生活困难的受害人给予的临时性、一次性救助,不解决受害人长期生计问题,不代替社会保障。因此,要兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额,做到公平、公正、合理救助。对符合救助条件的当事人,应当根据当事人申请或者依据职权及时提供救助。不宜要求受害人首先通过诉讼获得赔偿、补偿,以免因诉讼程序迁延救助。司法救助有别于诉讼类司法活动,不应当实行诉讼化办案程序、模式和机制,宜采委员会一次性决定制,不设置辩论、上诉、申诉等程序。


(三)国家司法救助法的定位及主要内容。国家司法救助应当定位为对困难群众的生存照顾,不宜定位为对被害人的补偿。此外,国家司法救助法应当是特别法,是实体法、程序法和组织法三位一体的法律。该法应当规定司法救助的对象和范围、救助的条件、救助的方式和标准,还应当规定救助的程序,明确救助工作委员会及其常设办事机构设置。


(四)国家司法救助法立法中应当重点考虑的几个问题。


一是要实事求是,充分沟通,统一认识。有人认为司法救助作为党和国家的人文关怀,主动权应当掌握在国家机关手中,一旦立法就会成为国家应尽的法律责任,会带来较大压力,处理不好,不仅不能化解矛盾,还可能形成新的诉讼源头,产生官民矛盾。因此,要充分沟通,统一意见,达成共识。


二是要做好经费保障。这是国家司法救助工作的根本和基础。立法应当设置科学合理的经费保障体制,避免出现地方预算责任不落实、片面依靠中央转移支付、资金保障与救助需求错配等问题。建议在中央和省两级设立统一的国家赔偿和国家司法救助资金池,将诉讼费、罚没收入归集入资金池,形成相对比较充实的资金来源,解决各级各地财政保障能力差异较大、因需求不明无法预算保障的问题。


三是设置救助工作机构双主体。目前国家司法救助工作机构是由办案机关进行救助,虽然灵活,但同一个案件因所处诉讼阶段不同,办案机关各异,难以做到及时合理救助,甚至会出现重复救助问题。建议对刑事被害人,由检察机关作为司法救助责任机关,发挥其参与刑事诉讼全过程、各环节的职能优势,集中开展刑事被害人司法救助。对民事案件,则由人民法院作为救助责任机关。人民检察院、人民法院还可以吸收社会力量,组成司法救助委员会,审查决定救助申请,保障请求人的合法权益,实现救助工作的公平公正。

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编辑:王颖 责任编辑:张妙
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